Diversifizierte Ernährungssysteme dank nachhaltiger Handelsbeziehungen

In ihrer Studie zu Art. 104a lit. d der schweizerischen Bundesverfassung (BV) und seiner Umsetzung halten die Verfassungsrechtler*innen Simon Mazidi und Eva Maria Belser fest, dass diese Bestimmung einen neuen handelspolitischen Verfassungsauftrag verankert. Dies wird bereits durch den Wortlaut unterstrichen, wonach der grenzüberschreitende Handel zur nachhaltigen Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft beitragen muss. Diese verfassungsrechtliche Neugewichtung gilt es bei der Umsetzung angemessen Rechnung zu tragen.

Zum Hintergrund: Volk und Stände stimmten 2017 einer neuen Verfassungsnorm zu, die unter dem Titel «Ernährungssicherheit» steht. Dies habe, so Mazidi und Belser, «zu der irrigen Annahme geführt, dass die Bestimmung in Art. 104a lit. d BV nur einen möglichst stabilen und hindernisfreien Zugang zu internationalen Agrarmärkten sichern soll» – also primär einen Beitrag zur Sicherstellung der ausreichenden Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln in der Schweiz leisten soll.

Wie die beiden Rechtswissenschaftler*innen in ihrer Analyse ausführen, steht diese Lesart von Art. 104a lit. d BV jedoch in Widerspruch «zur Bedeutung der Nachhaltigkeit im Verfassungssystem und zum Konzept der Ernährungssicherheit selbst». Dieses anerkenne heute, dass sich Ernährungssicherheit langfristig nur erreichen lässt, wenn die Nahrungsmittelproduktion auf einer nachhaltigen Entwicklung beruht. Zudem sei die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen eines der explizit genannten Ziele der Aussenpolitik gemäss Art. 54 Abs. 2 BV.

In ihrer Analyse gehen die beiden Wissenschaftler*innen auch der in der Praxis gängigen Interpretation auf den Grund, wonach die Einfuhr von Nahrungsmitteln schon deshalb einen ausreichenden Beitrag zur Nachhaltigkeit leiste, weil sie die landwirtschaftlichen Ökosysteme der Schweiz entlaste. Diese wären – so die dahinterstehende Logik – massiv überfordert, wenn die inländische Produktion die Importe ersetzen müsste.

Auch diese pauschalisierende Interpretation entkräften die beiden Autor*innen in ihrer Analyse: Negative Externalitäten in grenzüberschreitenden Handelsbeziehungen würden nicht an der Landesgrenze halt machen. Und sie kommen zum Schluss: «Bei der Beurteilung des Beitrags der grenzüberschreitenden Handelsbeziehungen zur nachhaltigen Entwicklung des Agrar- und Lebensmittelsektors müssen deshalb auch die Auswirkungen berücksichtigt werden, die bei der Produktion und beim Transport entstehen.»

Schliesslich gehen die beiden Rechtswissenschaftler*innen auch auf die internationalen Verpflichtungen der Schweiz, beispielsweise im Rahmen der WTO, ein. Art. 104a lit. d BV sei nicht so zu verstehen, dass er Massnahmen zulasse, die diese Verpflichtungen verletzen würden, stellen Mazidi und Belser klar. Der verbindliche Verfassungsauftrag verlange aber von den Behörden, den völkerrechtlichen Spielraum zu nutzen, um Massnahmen umzusetzen, die wirksam zur nachhaltigen Entwicklung beitragen können. Als Beispiel für eine mögliche Art, wie die Schweiz Art. 104a lit. d BV im Rahmen von Freihandelsabkommen umsetzen kann, fügen sie das Beispiel des Indonesien-Abkommens an, wonach beim Import von Palmöl zwischen nachhaltiger und konventioneller Produktion unterschieden wird. Gleichzeitig betonen sie, dass einzelne Klausen in einzelnen Handelsverträgen nicht genügen, um den Verfassungsauftrag zu erfüllen. Dieser verpflichtet den Bund vielmehr grundsätzlich dazu, Handelsbeziehungen so zu gestalten (oder umzugestalten), dass sie zur nachhaltigen Entwicklung beitragen.

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Die Studie «Elements of agreement and disagreement in recent international debates on sustainable farming systems» ermittelt die wichtigsten Kriterien, die eine Unterscheidung zwischen nachhaltigen und nicht nachhaltigen landwirtschaftlichen Produktionsformen ermöglichen können. Die Auswahl der Kriterien basiert auf internationalen Normen, die auf globaler Ebene vereinbart wurden. Weiter schlagen die Studien-Autor*innen Indikatoren vor, um die Produktionssysteme anhand dieser Kriterien zu messen. Die Untersuchung zeigt:

• Landwirtschaftliche Produktionssysteme, die solche Ziele und die damit verbundenen Kriterien erfüllen, unterscheiden sich deutlich von grossflächigen Monokulturen oder riesigen, von ihren Futtergrundlagen weit entfernten Tierfarmen.
• Sie leisten einen wichtigen Beitrag zur Ernährungssicherheit, zur Schaffung von Einkommen und zu fairen Beschäftigungsbedingungen sowie zu den Umweltkriterien «Biodiversität» sowie «Anpassung an und Eindämmung des Klimawandels». Sie recyceln so viel wie möglich, begrenzen den Einsatz von Pestiziden und bewirtschaften die Böden nachhaltig.

Die Unterstützung solcher Produktionsformen durch präferenzielle Handelsbestimmungen könnte Anreize für eine Umstellung auf nachhaltigere Ernährungssysteme schaffen. Wichtig ist jedoch, dafür kein starres Indikatorengerüst zu schaffen, weil dies Innovationen bremsen würde. Kriterien und Indikatoren sollten daher nicht nur zur Unterscheidung zwischen nachhaltigen und nicht nachhaltigen Systemen, sondern auch zur Messung von Verbesserungen verwendet werden. Zur Publikation

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Können Länder beim Import von Agrarrohstoffen auf der Grundlage von Nachhaltigkeitskriterien differenzieren – und dies auf WTO-konforme Weise? Inwieweit können sie mit Handelsmassnahmen Anreize schaffen, um die Einfuhr von nachhaltig produzierten Rohstoffen zu fördern und gleichzeitig den Handel   von Agrargütern, deren Produktion sich schädlich auf Umwelt oder Gesellschaft auswirken, eindämmen?

Anhand von zwei hypothetischen Gesetzesskizzen – einer über die Nutztierhaltung und einer über Tropische Produkte – zeichnen die Autorinnen die Möglichkeiten und rechtlichen Risiken nach, die aus handelsrechtlicher Sicht mit solchen Differenzierungen verbunden sind. Sie kommen in beiden Fällen zum Schluss, dass die WTO-Regeln Spielraum für Differenzierung belassen, sofern einige Grundbedingungen erfüllt sind. Darunter fallen insbesondere:

• Flexibilität und Kontextgerechtigkeit: Die Nachhaltigkeitsanforderungen dürfen nicht so ausgestaltet sein, dass nur einige Länder/Gebiete de facto von ihnen profitieren können. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Nachhaltigkeit auf legitimen sozio-ökologischen Kriterien beruhen und so formuliert sein, dass sie Spielraum für eine kontextgerechte Umsetzung lassen. Mit anderen Worten: Es braucht die Anerkennung, dass «nachhaltige» Landwirtschaft standort- und länderspezifisch ist. Soweit als möglich, sollten Importbeschränkungen an bereits bestehenden Regeln des Exportlandes geknüpft werden.
• Rationalität: Eine differenzierte Behandlung von unterschiedlich hergestellten Produkten muss so ausgestaltet sein, dass den je nach Situation und Kontext unterschiedlichen Nachhaltigkeitsrisiken Rechnung getragen werden kann. Das heisst: Die politischen Entscheidungsträger*innen müssen die Umwelt- und sozialen Risiken prüfen, die in einem bestimmten Kontext besonders hervortreten, und dafür sorgen, dass die Kriterien zur Unterscheidung diese Risiken abbildet.
• Zusammenarbeit und technische Unterstützung: Es ist entscheidend, mit allen potenziell betroffenen Handelspartnern zusammenzuarbeiten und gemeinsam nach Lösungen zu suchen, zum Beispiel in Form von gegenseitigen Äquivalenz-Vereinbarungen. Bei Entwicklungsländern ist es zudem wichtig, technische Hilfe zu leisten, um Akkreditierungs- und Äquivalenzverfahren aufzubauen und die technischen und institutionellen Kapazitäten für die Umsetzung zu verbessern.
• Transparenz und Verfahrensgerechtigkeit: Es ist wichtig, dass das Verfahren transparent und für alle zugänglich und verständlich ist.  Anerkennungen – zum Beispiel nach den entsprechenden Nachhaltigkeitskritierien hergestellt – müssen in einem offenen und für alle zugänglichen Prozess erteilt werden. Zudem braucht es die Möglichkeit, Berufung einzulegen und den Entscheid erneut überpüfen zu lassen.

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Die heutigen privaten Nachhaltigkeitszertifizierungen und dazugehörigen Prozesse für landwirtschaftliche Produkte weisen Mängel auf – gerade im internationalen Umfeld. So können sich Kleinbauernfamilien in tropischen Ländern – wie Kaffee- und Kakaoproduzent*innen – eine Zertifizierung oft nicht leisten, obwohl sie die dafür nötigen Kriterien erfüllen. Kommt hinzu, dass die Richtlinien für Nachhaltigkeitszertifizierungen tendenziell exogen sind. Das heisst, sie werden weitgehend von Akteuren in Industrieländern definiert und selten an spezifische Kontexte angepasst.

Eine Alternative dazu bieten sogenannte partizipative Garantiesysteme (Participatory Guarantee Systems, PGS). Dabei handelt es sich um selbstorganisierte Zertifizierungsmechanismen für ökologische Erzeugnisse, die von lokalen oder regionalen Gemeinschaften definiert werden und auf transparenten Nachhaltigkeitskriterien fussen. Neben ökologischen Kriterien beziehen sie in der Regel auch soziale und kulturelle Aspekte mit ein. Johanna Jacobi et al. zeigen in ihrer Studie zu PGS in Bolivien, welche Möglichkeiten dieses System bietet, welche Schwierigkeiten derzeit dort noch damit verbunden sind – und wie sich diese überwinden liessen. Zur Publikation

Dass kontextgerechte Lösungen zentral für eine nachhaltige Entwicklung sind, verdeutlichen auch zwei Fallstudien von Cornelia Hett et al. zur Benzoeharz-Produktion im Norden von Laos. Die Benzoe-Art Styrax tonkinensis wird u.a. in der Parfümerie, Kosmetik und als Konservierungsmittel gebraucht. Der den Fallstudien zu Grunde liegende Ansatz ist die Nachhaltige Investition in Agrarlandschaften (Sustainable Landscape Investment). Ziel ist es, eine ökologische Entwicklung mit dem menschlichen Wohlergehen, den sozio-ökonomischen Interessen und Bedürfnissen der Lokalbevölkerung sowie deren Resilienz zu verbinden und zu fördern. Anders gesagt: die Armutsbekämpfung im Globalen Süden mit dem global postulierten Umweltschutz in landwirtschaftlich genutzten Gebieten zusammenzubringen.

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In ihrer «Analyse der Schweizer Agrarpolitik im Hinblick auf die Binnenkonsistenz aus der Perspektive eines diversifizierten landwirtschaftlichen Systems» untersucht CDE-Wissenschaftlerin Bettina Scharrer, inwieweit die Schweizer Agrarpolitik die in der Bundesverfassung und dem Landwirtschaftsgesetz formulierten Nachhaltigkeitsziele umsetzen kann. Die Studie zeigt auf, welche aktuell geltenden Regulierungen, Massnahmen und Strategien zu einem Übergang zu einem nachhaltigen Ernährungssystem beitragen bzw. diesem entgegenwirken.

Dabei beleuchtet sie, wie sich die Schweizer Landwirtschaftspolitik bis heute entwickelt und zu einem der weltweit intensivsten landwirtschaftlichen Produktionssystemen mit einer sehr hohen Tierdichte geworden ist – samt Auswirkungen auf Klima- und Umweltziele. Ein Schlaglicht wirft die Studie zudem auf die Folgen, die Zielkonflikte und begriffliche Unschärfen auf rechtlicher Ebene (denen teils diametral entgegengesetzte Logiken punkto landwirtschaftlicher Produktion innewohnen) auf die schweizerische Landwirtschaft haben. Weiter untersucht sie die wichtigsten Instrumente der Agrarpolitik im Hinblick auf die Nachhaltigkeit betreffenden Zielsetzungen – und stellt unter anderem die Frage: Bemüht sich der Gesetzgeber ausreichend um den Abbau der sehr ungleichen Marktmachtverhältnisse entlang der Wertschöpfungsketten – beispielsweise um faire Produzentenpreise zu gewährleisten? 

Nach einem umfassenden Analyseteil werden mögliche Massnahmen skizziert, wie die Schweiz zu einer zukunftsfähigen, standortgerechten Landwirtschaft kommen könnte, die zum Erhalt der natürlichen Produktions- und Lebensgrundlagen beitragen und gleichzeitig mit der Herstellung von gesunden Lebensmitteln der Versorgungssicherheit des Landes dient. Zur Publikation

In einer zweiten Untersuchung stellen Bettina Scharrer et al. vor, wie sich jenseits von Zertifizierungssystemen und Labels das Vertrauen zwischen landwirtschaftlichen Produzent*innen und Konsument*innen wieder aufbauen lässt. Im Vordergrund stehen dabei Vermarktungssysteme, die sich durch kurze Wertschöpfungsketten mit maximal einer Zwischenstufe, sowie durch Transparenz und Rückverfolgbarkeit der Produkte auszeichnen. (coming soon)

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