Unterwegs zu nachhaltigeren Landdeals – das Beispiel Laos

Gaby Allheilig

Das Jahr 2018 war für Laos ein entscheidender Wendepunkt: Der Wirtschafts- und Sozialrat der UNO befand, der kommunistisch regierte Staat habe die Schwelle erreicht, um 2024 aus der Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder der Welt herauszuwachsen. Dem Entscheid vorausgegangen war über ein Jahrzehnt massive Investitionsförderung: Seit 2006 hatte Laos über eine Million Hektar Land für Agrar-, Forst-, Bergbau- und Wasserkraftprojekte vergeben; zahlreiche weitere Grossprojekte, die in Vorbereitung sind, nicht eingerechnet. Das Ziel: Investoren anziehen, Wirtschaftswachstum generieren und die Lebensqualität der Bevölkerung steigern.

Dammbruch wirft Licht auf Investitionspolitik

2018 war allerdings auch das Jahr, in dem der Staudamm eines südkoreanisch-thailändischen Konsortiums im Süden des Landes barst. Die Bilanz: mindestens 34 Tote, Tausende, die vor den Fluten fliehen mussten sowie massive Umweltschäden. Grund für die Katastrophe war die lausige Bauqualität der Dämme, die den starken Regenfällen nicht Stand hielten.

Der Dammbruch wirft ein Licht auf den Wirtschaftsboom des südostasiatischen Landes. Das Bruttoinlandprodukt ist zwar jährlich um beeindruckende 7-8 Prozent gestiegen. Doch wie nachhaltig dieses Wachstum ist, steht auf einem anderen Blatt. Die Chance, mit Landkonzessionen zu raschem Geld zu kommen, hat etliche dubiose Investitionen angelockt. Zudem zeigt ein Blick auf den Index der menschlichen Entwicklung (HDI), der nicht nur das Pro-Kopf-Einkommen, sondern auch Lebenserwartung und Bildung berücksichtigt: Laos verharrt hier auf Platz 139 von total 188 Staaten.

Neue, reiche Elite hier – verarmte Landbevölkerung da

Studien des CDE belegen eine zunehmende soziale Ungleichheit. Dies ist auch eine Folge der Landvergaben. «Vielen Unternehmern und gut vernetzten Geschäftsleuten ist es gelungen, vom jüngsten Wirtschaftswachstum zu profitieren», so Michael Epprecht, Leiter des CDE-Forschungs- und Entwicklungsprogramms in Laos. Es entstand eine kleine, sehr wohlhabende Elite und eine gut situierte Mittelschicht. «Gleichzeitig hat eine grosse Zahl der armen Bevölkerung Land und Zugang zu anderen wichtigen natürlichen Ressourcen verloren», hält Michael Epprecht fest.

Landvergaben verlaufen meist unkoordiniert

Begünstigt wird diese Entwicklung durch die meist unkoordiniert verlaufende Landvergabe und wenig transparente Informationen zu den Investitionen. Ein Problem, das die laotische Regierung ebenfalls erkannt hat. Finanziert von der schweizerischen Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) wurde das CDE daher beauftragt, zusammen mit mehreren Regierungsstellen und Behörden die wichtigen sektorübergreifenden Daten zu den Landkonzessionen zu erheben und die Basis für ein zentrales Informationssystem zu schaffen.

Abhängig von wenigen Investoren und Produkten

Entstanden ist so nach einer ersten Bestandesaufnahme im Jahr 2012 jetzt ein zweites, landesweites Inventar der Landkonzessionen in Landwirtschaft, Baumplantagen und Bergbau. Dieses macht unter anderem transparent, welche Länder in Laos am stärksten in den An- bzw. Abbau von Rohstoffen investieren. Zudem verdeutlicht es, wie stark die laotische Wirtschaft von einigen wenigen Ländern und Produkten für den Weltmarkt abhängt (siehe Grafik) – und wie anfällig sie dadurch ist.

Viele Jobs geschaffen, aber für wen?

Eine vertiefte, systematische Analyse des CDE von knapp 300 Landkonzessionen hinsichtlich ihrer Auswirkungen sowie ihrer Gesetzeskonformität förderte positive wie negative Folgen zutage. So wurde beispielsweise deutlich, dass mit den Landkonzessionen zwar 40'000 dringend benötigte Arbeitsplätze geschaffen wurden. Aber dabei handelt es sich zu 85 Prozent um saisonale, oft schlecht bezahlte Jobs. Nur 5 Prozent der neuen Arbeitsplätze bieten längerfristige Anstellungen oder einen Monatslohn – und dies meist für besser qualifizierte Arbeitskräfte aus dem Ausland.

Viele Landkonzessionen erwiesen sich als Papiertiger

Das Interesse der laotischen Regierung, die Qualität der Investitionen von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern der Universität Bern unter die Lupe nehmen und einen entsprechenden Index entwickeln zu lassen, fusst jedoch auf einer anderen Tatsache: Längst nicht alle Investitionsprojekte werden wie geplant umgesetzt – weil sie gar nicht starten, frühzeitig abgebrochen werden oder nie die vorgesehene Grösse erreichen. Insgesamt sind 44 Prozent des konzessionierten Landes derzeit ungenutzt. Und nur ein verschwindend kleiner Teil der Investoren hält sich tatsächlich an die laotischen Gesetze.

Landvergaben erstmals vergleichbar gemacht

Der Index erlaubt es erstmals, die Qualität von Landvergaben in den vier wichtigsten Dimensionen zu beurteilen und miteinander zu vergleichen: Gesetzeskonformität sowie wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen. Die Ergebnisse sind ernüchternd: Auf der Bewertungsskala mit 100 Punkten erreichen Bergbauprojekte in Laos im Schnitt 55 Punkte, gefolgt von der Landwirtschaft mit 53 und Baumplantagen mit 48 Punkten.

Auf dem Weg zu einer nachhaltigeren Entwicklung

Trotzdem sieht CDE-Wissenschaftlerin Cornelia Hett, Hauptautorin der Studie, auch Chancen: «Es gibt Projekte, die über 70 Index-Punkte erzielten, oder solche, die in einem Bereich besonders positiv abschnitten. Eine unserer wichtigsten Empfehlungen an die laotische Regierung lautet daher, andere Investoren anhand der ‘Besten’ zu briefen und so eine Hebelwirkung zu erzielen.» Denn Laos werde auch in Zukunft grosse Landflächen vergeben. «Umso wichtiger ist es, dass es bei der Bewilligung und Umsetzung der Projekte sektorübergreifend Verbesserungen gibt, so dass die lokale Bevölkerung von den Konzessionen profitieren kann und die Umwelt nicht darunter leidet», ergänzt Vong Nanhthavong, PhD-Student am CDE und Mitautor der Studie.

Weitere Empfehlungen, um die Qualität von Landkonzessionen zu verbessern, gehen vom Rechtsvollzug über die Klärung von Verantwortlichkeiten bis hin zur Raumplanung und Bildung. Ein Pluspunkt für die künftige Entwicklung: Über 200 Behördenmitglieder und politische Entscheidungsträger waren aktiv an den Datenerhebungen und -beurteilungen beteiligt, sind also punkto Herausforderungen sensibilisiert. Cornelia Hett meint deshalb: «Alles in allem ist jetzt ein guter Startpunkt vorhanden, damit Laos künftig Landkonzessionen vergeben kann, die nachhaltiger sind.»